01 Juillet 2013

Etat-providence, géopolitique de la crise, souveraineté

Cet article a été publié dans le numéro 65 de la revue Géoéconomie de l’Institut Choiseul. Il est fondé sur des réflexions partagées avec Alfred Galichon dans le cadre de notre cours à l’Ecole polytechnique.

L’ Etat-providence est une création paradoxale du capitalisme occidental. Chaque crise économique, depuis un siècle, a renforcé l’emprise et la légitimité de systèmes étendus de protection sociale. Le propre de la crise actuelle est au contraire d’en questionner les fondements.

La crise européenne est en effet une crise de la dette souveraine. Face à une obligation de retour à l’équilibre des comptes publics, les réponses politiques ont été jusqu’à présent d’organiser une déflation salariale et/ou de réduire des dépenses sociales. Cette situation pose évidemment des questions de cohésion sociale dans chacun des pays concernés. Mais la crise de la dette porte également des conséquences géopolitiques considérables: d’abord parce qu’elle sape le paradigme de solidarité européenne; ensuite parce qu’elle révèle que les créanciers émergents ne veulent plus financer un système d’Etat-providence dont leurs citoyens ne bénéficient pas. L’Etat-providence est à la fois un marqueur de civilisation et un enjeu de souveraineté en Europe. Sa préservation est impérative, mais elle réclame une confrontation hardie avec les réalités de la démographie, des technologies et des rapports de force géopolitiques.

L’Etat-providence, victime inéluctable de la crise?

L’Histoire attribue généralement à Bismarck  la création du premier système moderne de protection sociale, dans la Prusse du 19ème siècle. Mais le véritable succès du concept d’Etat-providence date de la fin de la deuxième guerre mondiale et du début  de la période de reconstruction du monde occidental. Ceci n’est pas un hasard.

L’Europe avait en effet  voulu fonder sur les décombres de la deuxième guerre mondiale un nouveau modèle de protection sociale, inspiré intellectuellement par le rapport Beveridge. Il s’agissait d’une part de rompre avec une forme de capitalisme coupable d’avoir enfanté la Grande Dépression et deux sanglantes dictatures, d’autre part d’offrir une alternative positive à des populations tentées par le communisme. La sécurité sociale fut ainsi la pierre angulaire d’un développement plus efficace et moins inégalitaire du capitalisme.

Ce modèle de production et de cohésion sociale a réussi en termes de croissance, d’espérance de vie, de hausse du pouvoir d’achat, de revenus des retraités, d’accès à l’éducation et au logement. Ce succès économique fut aussi une réussite géopolitique et une victoire du capitalisme occidental (même si le modèle américain de Welfare State est différent, New Deal et Great Society furent des initiatives qui visèrent des objectifs comparables). En effet, le socialisme de l’Europe de l’Est s’est brutalement effondré, tandis que le monde émergent importait les règles et les outils du capitalisme tout en conservant ses caractéristiques nationales. A l’aube du 21ème siècle, il semblait clair que l’Occident et ses valeurs dominaient le monde. La fin de l’Histoire de Francis Fukuyama, publiée dès l’été 1989, pouvait apparaitre comme le livre annonciateur du triomphe de la démocratie libérale.

Vingt ans plus tard, le tableau est radicalement différent. Le monde occidental, et spécialement l’Europe, est aujourd’hui plongé dans une crise très grave. Cette crise est économique et monétaire, évidemment. Mais elle est aussi sociale car les politiques d’austérité, ou de retour à l’équilibre budgétaire, comme on voudra, ont aussi pour effet de réduire la dépense publique et, explicitement ou implicitement, le système de protection sociale. Indemnités de chômage, remboursements des soins médicaux, systèmes de retraites sont sous pression.

L’Europe occidentale voit donc son statut de zone de «progrès social» brutalement remis en cause. Les peuples n’y étaient pas préparés. Le lien de causalité entre crise de la dette souveraine et baisse des prestations sociales est difficile à expliquer en termes politiques. Les conséquences géopolitiques potentielles sont immenses. D’abord, le modèle de la construction européenne est gravement remis en cause puisque la crise défait jour après jour sa matrice: méthode communautaire et non inter-gouvernementale, rapprochement et solidarité entre les peuples, politiques coopératives entre nations, communauté de destin entre anciens ennemis. Ensuite, la crise consacre une forme de «basculement du monde». Les pays occidentaux sont endettés. Les pays émergents sont leurs prêteurs. Comment imaginer que cette situation n’entrainera aucune modification des rapports de force dans le monde?

La question du retour à bonne fortune des finances publiques occidentales est donc central. Le noeud gordien politique des stratégies de réduction des déficits est la définition du contrat social, donc de l’Etat-providence. Il importe de comprendre plus précisément pourquoi ce sujet politique est devenu critique dans la résolution de problèmes économiques (I), puis de mesurer les conséquences de la crise de l’Etat-providence sur les équilibres géopolitiques européens et mondiaux (II)

La crise du capitalisme occidental menace l’Etat providence

Les crises récentes nous ont frappé par leur brutalité et leur soudaineté, mais leur origine peut être décelée dans des déséquilibres anciens. Les crises des subprimes et des obligations souveraines de l‘Europe « périphérique » forment en effet le dernier fragment, paroxystique, d’une séquence longue commencée au début des années 70. Au cours de ces quarante dernières années le monde Occidental a été caractérisé par la grande instabilité de ses paramètres économiques fondamentaux (fin du système de Bretton Woods et systèmes de changes flottants, stagflation, désinflation et hausses des taux d’intérêt fixés par les Banques centrales, baisse de ces taux et hausse de l’endettement, explosion de diverses bulles de prix). Il a cependant pu améliorer le niveau de vie moyen de ses citoyens, notamment grâce à l’extension du domaine de l’Etat-providence. Hier synonyme de progrès, celui ci est aujourd’hui associé aux coûts qui minent la productivité des pays développés, spécialement en Europe continentale. Il convient donc d’analyser ce qui a changé dans le capitalisme occidental pour comprendre pourquoi ces conquêtes sociales sont aujourd’hui remises en cause.

L’entrée dans l’ère de la volatilité

Fin de Bretton Woods et stagflation

Le 15 août 1971, Richard Nixon met fin à la convertibilité du dollar en or et au système mis en place lors de la conférence de Bretton Woods en 1944. Cette décision tirait les conséquences du ratio insoutenable entre réserves d’or détenues dans les dépôts américains et la masse des dollars accumulés à l’extérieur des Etats-Unis. Le budget fédéral et la balance des paiements courants enregistraient des déficits importants, principalement en raison des coûts de la guerre du Vietnam et du projet de Great Society du président Johnson.

L’entrée dans un système de changes flottants et une inflation croissante créèrent des tensions entre les Etats-Unis et les pays producteurs de pétrole frustrés d’être payés en monnaie «fondante». La guerre du Kippour consacre symboliquement la volatilité des cours du pétrole et de l’ensemble des matières premières. L’Occident s’installe ensuite dans la stagflation, une situation économique nouvelle qui voit coexister hauts niveaux de chômage et d’inflation, à la surprise des économistes keynésiens. Ces dérèglements sont le terreau d’un climat intellectuel (néo) libéral qui annonce la séquence suivante.

Révolution libérale, désinflation en Occident, hausse du prix des actifs

La décennie 80 est le théâtre de trois événements majeurs. Ronald Reagan et Margaret Thatcher sont les promoteurs politiques d’une «révolution libérale»; la Fed et Paul Volcker décident de briser l’inflation en imposant des taux d’intérêts élevés; l’ensemble des régimes autoritaires (bloc socialiste d’Europe de l’Est, Chine, dictatures latino-américaines) s’effondrent ou amorcent les mutations qui les feront participer activement à la mondialisation.

Ces événements ont des conséquences structurantes pour les quinze années suivantes: la fin de l’inflation des prix des biens et services ouvre la porte à une période de très forte baisse des taux fixés par les banques centrales du monde anglo-saxon. Les changements politiques mondiaux s’accompagnent d’une période prolongée de hausse des profits des entreprises. Les indices boursiers et les prix de l’immobilier progressent en conséquence de façon très importante. La solidarité européenne à l’égard de l’Allemagne réunifiée (paradoxalement gagée sur des taux d’intérêt élevés et une faible inflation) prépare la création de l’Euro. Partout, l’inflation du prix des actifs succède à l’inflation des prix des biens de consommation.

La mondialisation et ses conséquences inattendues

L’inflation demeure en effet contenue par les progrès de la mondialisation et la capacité pour les entreprises de localiser les composants de leur chaîne de valeur dans les aires géographiques les plus favorables en termes de coûts et de compétences disponibles. Mais la réussite des pays émergents, et singulièrement de la Chine, modifie en profondeur les structures financières et industrielles du monde développé. La Chine enregistre des excédents commerciaux en très forte hausse, donc des flux en dollars déposés à la Banque Centrale. Son dynamisme économique provoque une forte tension sur les prix des matières premières. Les pays producteurs de ces matières premières (Russie, Arabie Séoudite, autres pétroliers) enregistrent à leur tour des excédents record. Tout comme l’Allemagne qui bénéficie des retombées de l’agenda 2010 du chancelier Schröder et de la très grande demande qu’adressent les émergents à son appareil industriel spécialisé.

Les pays émergents excédentaires ne disposaient pas des infrastructures et des marchés financiers qui leur auraient permis de réemployer efficacement leurs capitaux. Leur meilleur choix d’investissement disponible demeurait les obligations souveraines des pays développés. Ces flux de capitaux ont provoqué la baisse des taux à long terme des obligations d’Etat américaines, malgré la décision d’Alan Greenspan de monter les taux courts à partir de l’été 2004. L’Europe bénéficiait également de ces flux, de façon considérable pour les pays «périphériques» dont les taux étaient désormais arrimés par le marché au taux allemand, au nom de la croyance en un paradigme de solidarité et d’homogénéité au sein de la zone Euro.

Au total, les pays développés, et leurs citoyens, ont bénéficié pendant cette période d’une capacité d’endettement renforcée par la faiblesse des taux proposés. Ces effets vertueux ont eu pour contrepartie la formation d’un système de prix d’actifs vulnérable à une très grande volatilité. Cette volatilité augmentait les risques portés par les banques occidentales dont les bilans avaient cru dans des proportions considérables pour refléter leur internationalisation, leur participation à la mondialisation et la hausse du prix des actifs.

Forte hausse du prix des actifs, endettement considérable des agents publics et privés, levier bancaire élevé, incompréhension des risques, tous les ingrédients d’une crise majeure étaient réunis, dans l’attente d’un détonateur qui survint au printemps 2007: la hausse du taux de défaut des emprunteurs immobiliers de second rang, les subprime borrowers.

Les crises américaines et européennes sont de nature différente, mais elles résultent toutes deux d’un excès de dette

La crise des subprimes

La crise de 2007-2008 est techniquement due à la baisse des prix immobiliers et à l’incapacité présumée du système bancaire américain à supporter le niveau de pertes financières correspondantes (estimées initialement par le FMI à «seulement» 300 milliards de dollars. Mais le niveau agrégé des fonds propres des grandes banques américaines ne se situait qu’à environ 600 milliards de dollars, et comme nul ne savait quelles étaient les banques les plus affectées, l’ensemble du système bancaire fut considéré comme potentiellement défaillant).

Le spectre d’une nouvelle crise de 1929 (survenue pour des raisons analogues aux Etats-Unis) annonçait la possibilité d’une série de prophéties auto-réalisatrices et l’amorce d’un cycle déflationniste de Fisher: liquidation des dettes et ventes forcées d’actifs, baisse des prix, faillites, chômage, thésaurisation et hausse des taux réels. Le gouvernement américain et la FED n’ont conjuré ces risques qu’au prix d’une série de mesures sans précédent: recapitalisation et assainissement forcé du système bancaire (TARP), déficit budgétaire «keynésien» très élevé, politique monétaire «non conventionnelle» : taux zéro et «assouplissement quantitatif» se traduisant par le triplement du bilan de la banque centrale.

La crise européenne a ensuite succédé à la crise américaine pour plusieurs raisons: contagion de la récession américaine, fragilisation d’un système financier européen qui s’était aussi exposé à l’immobilier américain, nervosité extrême des marchés financiers (c’est-à-dire des prêteurs) échaudés par leur manque de vigilance dans la période précédente.

La crise de la dette européenne

La révélation de la fraude sur la comptabilité publique grecque au printemps 2010 marque le début de la crise européenne. La dette n’est pourtant pas née avec la crise. L’Europe occidentale était déjà endettée à des niveaux importants. La plupart des Etats présentaient année après année des budgets en déficit structurel. Mais la réponse keynésienne des Etats européens à la récession de 2008-2009 allait très rapidement creuser la dette, sans entraîner un rebond massif des taux de croissance parmi les grands pays, sauf en Allemagne. Ce niveau de dette inquiéta la communauté des prêteurs pour deux raisons: le montant de la dette grecque, faible en valeur relative (3% de la dette européenne), n’était pas négligeable par rapport aux fonds propres agrégés des banques européennes; le gouvernement allemand indiqua clairement qu’il ne serait pas solidaire d’une dette souscrite par des gouvernements inconséquents, ce qui fut interprété comme un risque accru sur la qualité de la dette d’une Italie privée de croissance depuis 10 ans et d’une Espagne aux prises avec l’explosion de sa gigantesque bulle immobilière.

L’Europe n’a pas su réagir avec la même rapidité que les Etats-Unis. La responsabilité de la lutte contre la crise a d’abord principalement reposé sur des initiatives d’une BCE pourtant contrainte par les traités et la surveillance de la BundesBank. La réponse économique et politique n’est survenue que graduellement, au fur et à mesure de l’accentuation des désordres. Très schématiquement, même si elle doit en toute rigueur s’analyser comme la mise en place d’une série de dispositions techniques importantes (MES, TSCG, Union bancaire..), nous l’interpréterons comme un «donnant-donnant» politique dominé par une perception «morale» de la crise par les pays vertueux: solidarité de l’Allemagne et de ses alliés contre réformes structurelles dans les pays touchés par les déséquilibres budgétaires les plus importants. Et les réformes structurelles s’adressent d’une part au fonctionnement de l’économie par l’augmentation de la croissance potentielle (ouverture des marchés à la concurrence, libéralisation du marché du travail), d’autre part aux dépenses publiques, c’est-à-dire pour partie à l’Etat-providence….

Les conséquences géopolitiques

Classiquement fondée sur les seuls gains de productivité et de démographie, la hausse des niveaux de vie est ainsi devenue insensiblement gagée sur la capacité d’emprunt du citoyen américain ou européen. Ce qui a été remis en cause à la faveur des deux crises, c’est le recours permanent à la dette, publique ou privée, comme moyen de financer les demandes de consommation et de protection sociale des populations occidentales. Pour ce qui concerne l’Europe, le problème est que le niveau de la dette est aujourd’hui insupportable, pour 3 raisons: d’abord parce que le service des intérêts est aujourd’hui le premier poste budgétaire de plusieurs grands pays; ensuite parce que les prêteurs internationaux, et parmi eux des puissances émergentes non équipées d’un Etat-providence développé, ne seront plus prêts a financer des déficits budgétaires permanents sans contreparties politiques; et enfin parce que le déficit des régimes de retraite et de santé risque, selon un paradoxe cruel, de saper le fondement même de l’Etat providence: la recherche de la cohésion sociale.

L’Union Européenne contre elle-même?

La fin du paradigme de solidarité et d’homogénéité au sein de l’Union Européenne

Les lacunes du traité de Maastricht sont maintenant établies. La zone Euro n’est pas une zone monétaire optimale, au sens de Mundell: En cas de chocs affectant une partie de la zone Euro, il n’existe pas, comme aux Etats-Unis, de mobilité des facteurs de production à l’intérieur de l’UE qui puisse se substituer à l’impossibilité de dévaluer les monnaies nationales. Les traités interdisent par ailleurs de garantir les dettes d’un Etat-membre («no bail-out clause»). Et en dehors même des difficultés juridiques, du contrôle des parlements nationaux et des cours constitutionnelles, les opinions publiques ne sont plus disposées à signer des chèques en blanc, après cinq ans de crise. Voir à ce sujet l’impact de l’étude récente de la BCE, certes affectée par de multiples biais, sur les patrimoines européens désignant l’Allemand «moyen» comme étant détenteur du plus faible patrimoine dans la zone Euro alors que les peuples du Sud de l’Europe apparaissaient dans les premières places du classement.

L’électeur allemand estime qu’il n’est pas juste de lui faire garantir les trains de vie de peuples dont il estime qu’il n’ont pas fait les efforts auquel il a lui-même consenti (hausse de l’âge de la retraite, baisse de la durée et du montant des indemnités chômage, développement des «mini-jobs»). Au début des années 2000, l’Allemagne était «l’homme malade de l’Europe» et la réunification était loin d’être achevée. L’opinion allemande attribue sa résurrection économique à ces réformes. Elle oublie sans doute la solidarité démontrée par les Européens au cours de la décennie précédente (celle du «franc fort») et la contribution à son regain économique du boom des émergents dont elle a été une bénéficiaire privilégié en raison de sa structure industrielle. Mais c’est ainsi, et il faudra beaucoup de pédagogie à un gouvernement allemand pour aller au delà des très réelles mesures de solidarité déjà mises en oeuvre.